El Fondo Especial para la Educación Superior (FEES) es el presupuesto, establecido constitucionalmente en el artículo 85 de la Constitución Política de 1949, destinado a financiar la educación superior estatal, con lo cual este fondo es distribuido entre la Universidad de Costa Rica, el Instituto Tecnológico de Costa Rica, la Universidad Nacional y la Universidad Estatal a Distancia (según reforma establecida por el artículo 1° de la ley N.° 6580 del 18 de mayo de 1981). En febrero de 2019, la Contralora General de la República recomendó incluir también el presupuesto de la Universidad Técnica Nacional dentro de este fondo (Alfaro, 2019); sin embargo, hasta el momento, el presupuesto de la UTN no forma parte del FEES.
Cada año, las universidades estatales realizan un proceso administrativo en el cual se aprueba el plan presupuestario del año siguiente. No obstante, en el mes de octubre de 2019 este proceso se enturbió por una serie de desacuerdos y malentendidos donde se vieron implicados diversos actores, entre ellos: el Ministerio de Hacienda, el Consejo Nacional de Rectores, la Asamblea Legislativa y, en última instancia, pero con un rol no menos preponderante, los estudiantes universitarios. Lo anterior deriva en una serie de consecuencias que van desde una “guerra” mediática entre los actores implicados y la organización de manifestaciones sociales por la defensa del FEES, hasta la conformación de grupos estudiantiles organizados para la toma y cierre de instalaciones universitarias en señal de protesta.
La idea de autonomía universitaria y la necesidad de defenderla resuenan en forma recurrente y dejan entrever que en el trasfondo del conflicto lo que existen son múltiples interpretaciones del concepto de autonomía universitaria (o de la idea de autonomía, en general), y una falta de claridad en cuanto a las competencias y facultades de los diversos entes de la Administración pública, específicamente en lo respectivo a materia presupuestaria y la administración de la Hacienda pública.
En aras de lograr un acercamiento más objetivo a las circunstancias que se presentan a raíz de la modificación en las partidas presupuestarias del FEES, a continuación se elabora un análisis del procedimiento administrativo llevado a cabo, desde los conceptos de autonomía, tutela administrativa y competencia; de manera que se consiga una comprensión de las implicaciones que ello acarrea para los diferentes actores.
Aunque las universidades estatales gocen de autonomía organizativa frente al Poder Ejecutivo y el resto de la Administración Central (y, por tanto, frente a la Asamblea Legislativa), esto no les otorga a sus normas un rango de ley.
1. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA LA APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO ANUAL
Todo ente público atraviesa un ciclo presupuestario que consta de cuatro etapas: formulación, aprobación, ejecución y evaluación. Según el Ministerio de Hacienda, en Costa Rica existen dos instancias para la aprobación del presupuesto: en el caso del Gobierno central, se aprueba según la Ley de Presupuesto de la República; mientras que, en el caso de los entes descentralizados, sus presupuestos son aprobados por la Contraloría General de la República, según lo estipulado en el artículo 184 de la Constitución Política.
Por tanto, en la materia presupuestaria relativa a las universidades estatales, la Contraloría General de la República tiene la potestad, otorgada constitucionalmente, de aprobar o improbar (no modificar) los presupuestos de las universidades estatales. Son las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público (N-1-2012-DC-DFOE/) emitidas por la propia Contraloría (reformadas en el año 2013), en adelante NTPP, la normativa que amplía las especificaciones sobre cada una de las fases del ciclo presupuestario. Específicamente en la fase de aprobación, a grandes rasgos las NTTP establecen el siguiente proceso:
1. Aprobación interna: El plan presupuestario es aprobado inicialmente a lo interno de la institución por el órgano respectivo (en el caso de las universidades estatales, por el Consejo Universitario), mediante el acto administrativo establecido para tal efecto.
2. Aprobación externa: El plan presupuestario aprobado por la institución a nivel interno debe ser aprobado por la Contraloría General de la República.
Es importante destacar que la aprobación externa por parte de la Contraloría concede eficacia jurídica a lo aprobado.
Paralelamente al ciclo presupuestario que realizan los entes descentralizados, el Poder Ejecutivo a través de la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda (en adelante DGPN), creada constitucionalmente por el artículo 177, prepara el proyecto de presupuesto nacional que deberá publicar en La Gaceta y presentar ante la Asamblea Legislativa para su aprobación.
La Gaceta es uno de los dos diarios oficiales del Estado costarricense (junto con el Boletín Judicial) y en sus alcances se publican los actos públicos y privados que la ley estipule atendiendo al principio de publicidad.
El proyecto de Presupuesto Nacional 2020, elaborado por la DGPN y publicado en el diario oficial La Gaceta en agosto de 2019, incluye en el presupuesto de egresos el monto correspondiente al FEES por un total de ¢512.781,5 millones, con la particularidad de que, en el proyecto de presupuesto para el 2020, una fracción de dicho monto correspondiente a ¢70.000 millones se incluye como gasto capital y el monto restante como gasto corriente. Es esta modificación en la partida presupuestaria la que los rectores de las diferentes universidades estatales denuncian en tanto que, según su parecer, pone en riesgo la capacidad operativa de las universidades y de sus planes de becas y proyectos de investigación y acción social (que representan gastos corrientes y, por lo tanto, no pueden ser financiados con una partida presupuestaria destinada a gastos capitales, según lo establecido en el artículo 6 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos).
Acerca del autor
Docente del Conservatorio de Castella. Ministerio de Educación Pública
